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《“县乡一体、条抓块统”改革的衢州实验与未来设计》出版发行

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      海上生明月,天涯共此时。正值全国人民欢度中秋和喜迎国庆佳节的美好时刻,中共衢州市委党校和浙江大学公共政策研究院共同编著的《“县乡一体、条抓块统”改革的衢州实验与未来设计》由中国财政经济出版社出版发行,该书由中共衢州市委党校常务副校长余尧正牵头组织、浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃教授总体设计、20余位衢州党校系统骨干教师参与撰著。该书的出版发行引起了学界、政府和智库的广泛关注和一致好评。

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出,力争用5年左右时间,建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系。在此基础上力争再用10年时间,基本实现基层治理体系和治理能力现代化,中国特色基层治理制度优势充分展现。

  治国安邦重在基层,基层是国家治理的根基,是制度执行的“最后一公里”。中共浙江省委十四届六次全会,根据中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,紧密结合浙江实际情况,研究了高水平推进省域治理现代化问题,首次提出了“县乡一体、条抓块统”的基层治理模式。为了贯彻落实浙江省委十四届六次全会精神,2020年5月,浙江省委组织部和省编办选择衢州市以及长兴县、柯桥区、衢江区作为“县乡一体、条抓块统”改革省级试点,其中衢州市确定为“县乡一体、条抓块统”改革综合试点地级市。2020年10月,该项工作上升为省委层面的一项重大改革任务,并列为打造“重要窗口”、建设社会主义现代化先行省十三项战略抓手之一。为了扎实推进 “县乡一体、条抓块统” 全市域试点,加快构建县域整体智治、高效协同治理格局,衢州市印发了《衢州市加快构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局试点实施方案(试行)》。浙江省委全面深化改革委员会也出台了《关于衢州等地开展“县乡一体、条抓块统”县域整体智治改革试点指导意见》。

  衢州“县乡一体、条抓块统”的实验探索可以回溯到2016年12月全面推开的乡镇(街道)四个平台建设,通过综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个平台建设,一定程度上缓解了县乡断层、条块分割的突破矛盾,提高了基层治理能力。在完成四个平台建设的基础上,2019年6月,衢州全面实施乡镇(街道)模块化改革,打破乡镇(街道)原来以条线设置的机构,根据职能划分为“大党建”“大协调”“大治理”“大执法”“大经济”“大服务”六大功能治理模块。全市103个乡镇(街道)可因地制宜,按需求选设3-6个模块,旨在构建跨层级、跨部门、跨领域的“基层大部制”,衢州乡镇(街道)挂牌机构减少63.2%。

  衢州“县乡一体、条抓块统”实验探索立足县域整体智治,以乡镇(街道)为落脚点,以党建为统领,以数字化改革为驱动力,以“一件事”集成为突破口,通过权责重构、资源重配和体系重整,构建了明晰化县乡权责体系、模块化镇街职能体系、精细化组团服务体系、集成化联动指挥体系、数字化平台支撑体系和制度化管理考评体系六大体系,打通和整合了党政机关各项职能,推进了跨部门、跨领域、跨层级的系统集成,强化了条的专业性管理和块的综合性治理,初步形成了“即时感知、科学决策、主动服务、高效运行和智能监管”基层治理新模式。

  经过近五年时间的实验探索,衢州“县乡一体、条抓块统”改革取得了丰富的理论成果、制度成果和实践成果,具有重要的理论价值、实践价值和推广价值。

  第一,丰富和拓展了治理现代化的理论内涵和思想内涵。基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程,推进基层治理现代化是开启全面社会主义现代化国家新征程所面临的重要理论与实践命题。衢州的“县乡一体、条抓块统”的实验探索,所提出的“党建统领”“系统集成”“模块统筹”“数字赋能”“数字治理”“整体智治”“高效协同”等新概念和新思维,形成的“即时感知、科学决策、主动服务、高效运行和智能监管”的基层治理新模式,较好回答了我国在新发展阶段为什么要推进基层治理现代化,什么是基层治理现代,如何推进基层治理现代,以及如何评价基层治理现代化等四个关键性命题,进一步丰富和拓展了治理现代化的理论内涵和思想内涵,为建立健全中国式整体性治理理论提供了丰富的理论素材、经验数据和实践案例。

  第二,打造了一批具有较高显示度和可观摩、可学习的基层治理现代化的应用场景。基层治理体系和治理能力现代化建设是一项复杂的系统工程,其重点、难点、堵点和关键点是应用场景开发和落地见效。衢州以党建为统领,根据各县市区基层治理的基础、优势和条件,通过数字赋能,尊重基层和人民群众的首创精神,因地制宜精心打造了一批特色鲜明和具有较高显示度的改革成果,开发了一批可观摩、可学习和可借鉴的基层治理现代化的应用场景,如衢江区的社会治理中心、整体智治、基层议事协商、全科网格,柯城区的机关干部、乡镇(街道)干部和村社干部的“四维”考评体系、城区机动车违停管理一件事集成联办,江山市的乡镇(街道)集成联动综合指挥体系、一支队伍管执法、无证无照处置一件事集成联办,龙游县的县乡“四权管理”和“双向考评”、道路交通安全隐患处置一件事集成联办,常山县的“大综合一体化”行政执法体系、矿产品管理问题处置一件事集成联办,开化县的基层治理“一件事”集成联办(“三小一摊”监管一件事集成联办)等。

  第三,为构建“县乡一体、条抓块统”改革的制度供给体系提供了衢州样本。制度建设在治理体系和治理能力现代化中具有重要地位,治理现代化水平一定程度上取决于制度安排和制度供给能力。习近平总书记强调,国家治理体系和治理能力现代化,实质上就是“各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”衢州以制度建设有效推进“县乡一体、条抓块统”改革,基于改革的制度需求,及时制定实施了《衢州市加快构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局试点实施方案(试行)》《衢州市基层治理“一件事”集成改革实施方案》《衢州市乡镇(街道)“一支队伍管执法”改革指导意见》《衢州市进一步加强全科网格建设二十条举措》《“县乡一体、条抓块统”改革评价体系方案》《衢州市乡镇(街道)综合信息指挥室工作规程》等15项制度,初步建立了一整套紧密相连和相互协调的“县乡一体、条抓块统”改革的制度供给和保障体系。这些制度具有较强的针对性、可操作性、协调性和适用性,为建立健全“县乡一体、条抓块统”改革的制度供给和保障体系提供了可借鉴的衢州样本。

  第四,为破解县乡断层、条块分割的体制性障碍提供了有效路径。县乡断层、条块分割是我国基层治理中长期存在的体制性障碍,让基层治理掉入了县乡协同难、乡镇统筹难、权责匹配难和资源下沉难的陷阱,进而形成了“看得见的管不着、管得着的看不见”“有事没有、有责无权”的基层治理顽瘴痼疾,直接影响了基层治理效能和阻隔了基层治理现代化。基于问题导向的“县乡一体、条抓块统”的衢州实验探索,以“一件事”为改革突破口,通过“三张清单”“两个锁定”“四权管理”“四维考评”“双向考核”等一系列技术组合,实施权责重构、资源重配和体系重整,强化了条的专业性管理水平和块的综合性统筹能力,推动基层治理事项“一次办、集成办、高效办”,为各地从根本上破解县乡断层、条块分割的体制性障碍和消除基层治理中的顽瘴痼疾提供了有效路径。

  第五,为全省各地推进“县乡一体、条抓块统”改革提供了市域范例。衢州“县乡一体、条抓块统”改革,坚持把解决问题作为改革的目标和方向,聚焦基层治理的堵点、难点和痛点问题,通过权责体系、职能体系、服务体系、指挥体系、支撑体系和考核体系等6大体系建设,以及明确县乡权责界面、强化县乡协同联动、优化提升模块化运行机制、推进“大综合一体”行政执法改革和推进基层政务服务便民化等21项重点任务实施,着力抓好“一清单、一件事、一队伍、一中心、一枢纽、一网格、一张网、一考评、一组团”等“九个一”工作,改变了以往县归县、乡归乡的体制弊端,构建了县乡资源有效整合和条块治理高效协同的运行机制,初步形成了跨层级、跨领域、跨部门上下贯通和高效协同的整体治理格局,为全省、全国推进“县乡一体、条抓块统”改革提供了市域范例。

  中共衢州市委党校和浙江省公共政策研究院的专家学者采用文献调研、文本分析、深度访谈、座谈会、案例考察和大样本问卷调查等多种方法,采集了大量的第一手数据资料,共同编著了《“县乡一体、条抓块统”改革的衢州实验与未来设计》。该书重点围绕“为什么改”“如何改”“改的效果如何”“未来如何改”等四个关键问题,通过改革实施背景、改革总体设计、改革重点任务、改革制度保障、区县改革实践、改革典型经验、改革绩效评价、改革支撑条件和改革未来设计等九大板块内容,全流程、多维度和立体化集中展示了“县乡一体、条抓块统”衢州实验探索的美丽图景,系统考察了改革的重点任务、翔实刻画了改革的典型案例、深刻总结了改革的主要经验,客观评价了改革的实施成效,并基于整体性治理和法治治理的双重视角,从改革的思维理念、数字变革、协同能力、考核激励和法治保障等五个维度,对衢州“县乡一体、条抓块统”改革进行未来设计规划,为专家学者、政府官员和智库工作者观察、感知和读懂“县乡一体、条抓块统”衢州实验探索提供了翔实的数据资料。

  《“县乡一体、条抓块统”改革的衢州实验与未来设计》著作是中共衢州市委党校和浙江大学公共政策研究院协同攻关的重要成果,是浙江省新型重点专业智库牵手地方市委党校积极融入省委省政府中心工作、全力赋能浙江省重大改革和着力助推争创社会主义现代化先行省的具体行动和有益探索。